Mémoire pour les consultations prébudgétaires en prévision du budget fédéral de 2026

Résumé

En cette époque où il cherche à renforcer sa résilience économique, sa souveraineté et sa productivité en mobilisant de nouveaux investissements intérieurs, le Canada se trouve à un moment charnière. Les fondations canadiennes gèrent plus de 135 milliards de dollars d’actifs et versent déjà plus de 10 milliards de dollars par année aux collectivités par le truchement de subventions. Elles sont également des investisseuses. Le capital des fondations et des organismes caritatifs recèle un potentiel considérable pour contribuer davantage aux résultats économiques et communautaires tout en continuant à générer des rendements financiers. À l’heure actuelle, ce potentiel est freiné par des barrières commerciales, par le peu d’occasions d’investissement structurées pour répondre aux besoins diversifiés des fondations et par la méconnaissance de certaines formes d’investissement social.

Fondations Philanthropiques Canada (FPC) propose un ensemble de mesures complémentaires et concrètes afin d’attirer davantage d’investissements philanthropiques et caritatifs, notamment des changements ciblés à apporter aux politiques publiques et l’utilisation stratégique des capitaux fédéraux. Ensemble, ces mesures permettraient de mobiliser entre 2,5 et 5 milliards de dollars d’investissements supplémentaires sur cinq ans, de renforcer le marché canadien de l’investissement d’impact et de soutenir davantage de collectivités et de projets contribuant à la résilience et à la prospérité du Canada.

Recommandation no 1. Créer, en partenariat avec les secteurs caritatif et de la finance sociale, un mécanisme canadien d’investissement communautaire ayant pour mandat de mobiliser entre 2,5 et 5 milliards de dollars d’investissements supplémentaires sur cinq ans.

Recommandation no 2. Modifier la Loi de l’impôt sur le revenu afin de conférer aux organismes de bienfaisance enregistrés un pouvoir explicite et discrétionnaire de réaliser des investissements sociaux ayant un impact sur les communautés.

Recommandation no 3. Lancer le réexamen des contingents des versements en 2027, comme le prévoit le budget de 2022, et le mener sous la forme de consultation publique afin de garantir la transparence et une vaste participation du secteur.

REMARQUE : Le document peut être téléchargé ici.

Introduction

Le Canada en est à un tournant de son histoire, où il est urgent de renforcer la résilience et la souveraineté économiques du pays. À juste titre, le gouvernement fait de ce projet d’édification nationale une priorité en mobilisant un billion de dollars de nouveaux investissements au cours des cinq prochaines années. Les organismes à but non lucratif et de bienfaisance canadiens, notamment les fondations philanthropiques, doivent contribuer à ce plan.

Chaque année, les fondations canadiennes gèrent plus de 135 milliards de dollars d’actifs et octroient plus de 10 milliards de dollars de subventions qui soutiennent des collectivités et des organisations de tout le pays. Mais les fondations sont également des investisseurs, et nombreuses sont celles qui se demandent si une part plus importante de leurs actifs pourrait contribuer à l’atteinte de résultats positifs sur le plan social et économique, tout en continuant à générer des rendements financiers.

L’investissement d’impact offre un moyen d’y parvenir. Les fondations peuvent investir dans le logement abordable, les infrastructures communautaires, les solutions climatiques et énergétiques, le perfectionnement de la main-d’œuvre et d’autres initiatives qui produisent des rendements financiers tout en ayant des retombées sociales ou environnementales mesurables. Ces investissements n’ont pas nécessairement à servir les objectifs caritatifs propres de la fondation qui les réalise. L’intérêt à en faire davantage est bien réel, mais il ne s’est pas encore traduit par des investissements à la hauteur de ce qui serait possible.

Il y a deux obstacles principaux.

Le premier est le marché. La taille, le mandat, les stratégies d’investissement, l’horizon temporel, les besoins de liquidités et la tolérance au risque des diverses fondations varient énormément, et il y a encore trop peu d’occasions d’investissement structurées pour répondre à leurs différents besoins. Plusieurs investissements prometteurs nécessitent également un co-investisseur, une position subordonnée, une garantie ou une autre forme de partage des risques avant que des capitaux supplémentaires ne puissent être mobilisés.

Le second concerne la gouvernance et la familiarité avec l’investissement d’impact. Celui-ci reste relativement méconnu de bon nombre de conseils d’administration et comités d’investissement de fondations, y compris ceux qui possèdent une expertise poussée en finance traditionnelle. Il est possible que le recours à de nouvelles structures, à des intermédiaires différents et à des formes moins usuelles de vérification diligente crée des perceptions de risque qui ne reflètent pas toujours l’investissement sous-jacent. Il existe également une catégorie restreinte d’investissement social dans laquelle un organisme de bienfaisance accepte délibérément un rendement financier moindre parce que l’investissement contribue également à l’atteinte de ses objectifs caritatifs (investissements liés à des programmes). Dans ces cas, le cadre juridique actuel du Canada n’apporte pas aux conseils d’administration toute la clarté dont ils pourraient bénéficier.

Ces problèmes doivent être traités conjointement. La bonification des occasions d’investissement n’aura qu’un effet limité si les fondations ne disposent pas de la confiance, des connaissances ou des cadres de gouvernance nécessaires pour les envisager. L’amélioration de la clarté juridique ne nous mènera pas bien loin si le marché n’offre pas suffisamment d’investissements présentant un profil de risque qui convient aux fondations.

FPC propose donc des mesures complémentaires, dans le but de mobiliser entre 2,5 et 5 milliards de dollars de capitaux supplémentaires sur cinq ans. La première consisterait à utiliser le bilan fédéral pour attirer davantage de capitaux provenant de fondations, d’organismes de bienfaisance et d’autres sources vers des projets canadiens viables. La seconde apporterait davantage de clarté aux organismes de bienfaisance qui envisagent de faire des investissements sociaux pour lesquels tant le rendement financier que l’atteinte d’objectifs caritatifs sont des facteurs décisionnels pertinents.

Ensemble, ces changements contribueront à : accroître le stock national de capital, exactement comme le veut le gouvernement; mobiliser de nouvelles sources de financement et d’investissement en dehors du secteur public, lesquelles contribueront à améliorer encore davantage la résilience collective et la productivité du pays en cette période cruciale de transition économique; et instaurer une nouvelle relation de travail innovante entre le gouvernement et les secteurs caritatif, philanthropique et à but non lucratif afin de résoudre les grands enjeux. Les capitaux que cette initiative générera contribueront à relever les défis sociaux majeurs à l’échelle locale, à améliorer les conditions de vie et à rehausser le niveau de vie.

Ces recommandations s’inscrivent également dans la lignée d’un appel plus vaste du secteur en faveur d’un investissement accru dans les communautés, notamment la Lettre sur la résilience des communautés [en anglais seulement], dans laquelle les signataires demandent des politiques publiques et des outils d’investissement capables de mobiliser davantage de capitaux privés et philanthropiques au profit des collectivités partout au Canada.

Heureusement, le gouvernement n’a pas besoin d’inventer de nouveaux outils ni de dépenser des sommes considérables. Il recourt déjà au co-investissement, aux capitaux subordonnés et aux garanties dans d’autres secteurs de l’économie. Ces approches offrent des moyens souples et peu coûteux pour mobiliser des capitaux extérieurs provenant d’autres secteurs et peuvent être adaptées au contexte de la philanthropie canadienne en ayant une incidence minimale sur les dépenses annuelles.

Nous ne demandons pas que les fondations soient protégées contre les risques d’investissement habituels. Ce que nous demandons, c’est que le gouvernement crée de meilleures conditions pour les fondations et les organismes de bienfaisance qui souhaitent investir davantage de leurs propres capitaux dans un projet d’investissement solide qui présente un intérêt public évident.

À l’heure où le Canada a besoin de faire croître les investissements et où le gouvernement cherche des moyens de mobiliser des capitaux tout en maintenant la discipline budgétaire, il s’agit là d’une occasion qui mérite d’être saisie.

Recommandations

1. Créer, en partenariat avec les secteurs caritatif et de la finance sociale, un mécanisme canadien d’investissement communautaire ayant pour mandat de mobiliser entre 2,5 et 5 milliards de dollars d’investissements supplémentaires sur cinq ans.

Le gouvernement fédéral est bien placé pour utiliser ses capitaux de façon stratégique afin de mobiliser des investissements privés et philanthropiques nettement plus importants en faveur des priorités communautaires. Il peut déployer des capitaux remboursables ou visant un rendement par l’intermédiaire d’un mécanisme d’investissement spécial conçu pour surmonter des obstacles particuliers du marché, renforcer les structures d’investissement et attirer de nouveaux investisseurs.

Cette approche présente un avantage budgétaire. Lorsque des capitaux fédéraux sont investis et qu’un remboursement ou un rendement est attendu, ces capitaux peuvent être comptabilisés comme un actif financier recouvrable plutôt que comme des dépenses de programme. Le traitement comptable précis dépendra de l’instrument utilisé, mais les programmes d’investissement fédéraux existants montrent qu’il est possible d’utiliser le bilan fédéral pour mobiliser des capitaux nettement supérieurs au coût budgétaire direct de la mesure. Bien géré, ce mécanisme permettrait de tirer davantage parti des capitaux publics tout en accroissant la solidité et la maturité du marché canadien de l’investissement d’impact.

Le Canada a réalisé d’importants investissements en finance sociale. Ces initiatives ont contribué à établir des intermédiaires, à acquérir de l’expertise et à renforcer le vivier de possibilités en finance sociale. La prochaine difficulté est celle de la mise à l’échelle.

Il n’y a pas de raison unique pour laquelle une fondation décide de ne pas réaliser un investissement d’impact. Parfois le profil de risque et de rendement ne correspond pas à sa stratégie d’investissement. Parfois une occasion d’investissement est peu familière à un comité d’investissement ou nécessite une diligence raisonnable spécialisée. Les opérations sont parfois trop modestes ou trop complexes pour être évaluées efficacement. Et, parfois, des projets prometteurs ne disposent tout simplement pas de la structure nécessaire pour rassembler différents types d’investisseurs autour d’une même table.

La mise en place d’un mécanisme fédéral contribuera à surmonter ces obstacles sans que le gouvernement se substitue aux investissements privés ou philanthropiques. Ce mécanisme canadien d’investissement communautaire contribuerait à attirer les investissements philanthropiques.

FPC recommande la création d’un mécanisme canadien d’investissement communautaire doté d’un capital fédéral pouvant atteindre 500 millions de dollars et d’un mandat de cinq ans visant à mobiliser entre 2,5 et 5 milliards de dollars d’investissements supplémentaires auprès de fondations, d’organismes de bienfaisance et d’autres investisseurs non gouvernementaux. Ce capital pourrait prendre diverses formes, notamment une combinaison de co-investissement direct du gouvernement et/ou de divers autres outils de financement, tels qu’une garantie à l’égard d’un remboursement partiel ou des premières pertes, une ligne de cautionnements ou tout autre type d’instrument visant à élargir l’échelle de fonds propres qu’apporteraient d’autres investisseurs. Grâce à cette approche innovante de financement mixte, le coût budgétaire réel pour l’État pourrait s’élever à plusieurs dizaines de millions de dollars, répartis sur cinq ans, et des milliards provenant d’autres sources seraient mobilisés.

Et, surtout, comme bon nombre des projets dans lesquels ce nouveau mécanisme investira contribueront à la construction de nouvelles infrastructures communautaires, en mettant particulièrement l’accent sur l’offre de logements abordables, le gouvernement serait probablement en mesure de classer son soutien comme une charge d’investissement admissible au titre de son nouveau cadre budgétaire.

Ce mécanisme devrait être intégré à une institution d’investissement fédérale existante, telle que la Banque de développement du Canada (BDC), le Bureau des grands projets ou Maisons Canada, plutôt que de donner lieu à la création d’un nouveau ministère ou d’une société d’État autonome. Il devrait être doté d’une gestion d’investissement professionnelle et d’un mandat d’intérêt public clair.

Mais le gouvernement ne devrait pas concevoir seul ce mécanisme d’investissement communautaire. Le mandat, la gouvernance, les critères d’admissibilité, les outils financiers et l’approche visant à mesurer les retombées devraient être élaborés conjointement avec des fondations, des organismes de bienfaisance, des intermédiaires de finance sociale et des professionnels possédant une expertise approfondie en matière d’investissement. Le Canada a acquis un savoir-faire considérable grâce au Fonds de finance sociale et au marché de la finance sociale dans son ensemble. Cette expérience devrait guider les prochaines étapes.

Le cadre de gouvernance de ce mécanisme devrait également donner une place réelle aux fondations, aux organismes de bienfaisance et au secteur de la finance sociale. Il est important que les organisations qui investiraient par l’intermédiaire de ce mécanisme, feraient naître des occasions d’investissement et comprendraient les retombées sur leur communauté jouent un rôle permanent dans sa gouvernance, et qu’elles ne soient pas simplement consultées au moment de sa conception.

Le mécanisme devrait disposer de plusieurs outils financiers. Il est possible qu’un investissement dans le logement nécessite que le capital fédéral occupe une position subordonnée avant que d’autres investisseurs ne s’engagent. Un fonds de prêt peut être viable si le gouvernement partage une part définie des pertes potentielles. Un autre investissement peut simplement nécessiter un co-investissement public pour atteindre une échelle suffisante. S’il est exigé que chaque projet s’inscrive dans la même structure financière, nous ne ferons que reproduire le problème que le mécanisme est censé résoudre.

Le gouvernement dispose déjà d’une expérience avec bon nombre de ces outils, notamment le co-investissement direct, le capital de premier risque ou subordonné, les garanties de partage des pertes, ainsi que les garanties de seuil minimal. L’Initiative de catalyse du capital de risque est un bon exemple de la façon dont les capitaux fédéraux peuvent être investis aux côtés de capitaux non gouvernementaux par l’intermédiaire de la BDC. Le Programme de financement des petites entreprises du Canada illustre comment le gouvernement peut partager des pertes définies tout en laissant aux institutions financières le soin de prendre leurs propres décisions d’investissement. Le mécanisme d’investissement de détail du Fonds pour un Canada fort offre aux Canadiens l’occasion d’investir en obtenant un rendement de base indexé sur le taux obligataire, tout en préservant le potentiel de plus-value, mais celui-ci étant verrouillé sur un horizon à long terme.

La combinaison précise des outils devrait être définie dans le cadre d’un processus d’élaboration commune plutôt que d’être imposée à l’avance. Elle devrait également pouvoir évoluer à mesure que le gouvernement et le secteur en apprennent sur les approches les plus efficaces pour attirer des capitaux supplémentaires vers des investissements viables.

Des limites claires doivent être fixées. Le soutien fédéral doit être accordé à des investissements et à des véhicules d’investissement admissibles, et non à des fondations individuelles. Il importe que les fondations et les organismes de bienfaisance investissent leurs propres capitaux et restent responsables de leurs propres décisions d’investissement. Il est également important que le mécanisme intervienne lorsque sa participation peut rendre un investissement viable ou apporter des capitaux supplémentaires, et qu’il ne serve pas simplement à améliorer les rendements d’investissements qui auraient de toute façon été réalisés. Ce principe d’additionnalité est essentiel. Le succès doit être mesuré à l’aune des nouveaux capitaux mobilisés dans des investissements d’impact admissibles; il ne s’agit pas de renommer des investissements que des fondations ou d’autres investisseurs réalisent déjà.

Le mécanisme devrait également être assorti d’exigences transparentes en matière d’admissibilité, de décisions et de rapports afin que le rendement financier et l’intérêt public puissent être évalués. Ces exigences devraient être élaborées en collaboration avec des personnes qui comprennent le fonctionnement concret de la finance sociale, tout en garantissant une responsabilité publique claire vis-à-vis des capitaux fédéraux.

L’objectif de mobiliser entre 2,5 et 5 milliards de dollars sur cinq ans est ambitieux. C’est également le type d’ambition autour duquel ce mécanisme devrait être conçu. Le gouvernement fédéral a déjà montré, dans le cadre d’autres programmes d’investissement, qu’un capital public structuré de façon stratégique pouvait attirer des investissements non gouvernementaux représentant plusieurs fois sa valeur.

Cette approche présente également un avantage budgétaire. Lorsque des capitaux fédéraux sont investis et qu’un remboursement ou un rendement est attendu, ces capitaux peuvent être comptabilisés comme un actif financier recouvrable plutôt que comme des dépenses de programme. Le traitement comptable précis dépendra de l’instrument utilisé, mais les programmes d’investissement fédéraux existants montrent qu’il est possible d’utiliser le bilan fédéral pour mobiliser des capitaux nettement supérieurs au coût budgétaire direct de la mesure.

Le gouvernement est particulièrement bien placé pour utiliser ses capitaux de cette façon : en s’attaquant à des obstacles précis du marché, en créant des structures crédibles et en attirant des investisseurs supplémentaires afin de soutenir les investissements nécessaires dans les collectivités du pays – qu’il s’agisse de logements abordables, d’infrastructures communautaires résilientes aux changements climatiques ou du renforcement de la sécurité alimentaire.

2. Modifier la Loi de l’impôt sur le revenu afin de conférer aux organismes de bienfaisance enregistrés un pouvoir explicite et discrétionnaire de réaliser des investissements sociaux ayant un impact sur les communautés.

L’amélioration des occasions d’investissement ne constitue qu’une partie de l’équation. Les conseils d’administration des fondations ont la responsabilité de gérer les actifs caritatifs avec prudence, et les comités d’investissement ont, à juste titre, l’habitude d’évaluer les occasions conformément à des cadres financiers établis.

Le déploiement de capitaux à impact communautaire ou l’investissement d’impact ne signifie pas nécessairement qu’il faille accepter des rendements moindres ou prendre davantage de risques. De nombreux investissements d’impact visent des rendements conformes au marché. Mais bon nombre de conseils d’administration, comités d’investissement et conseillers financiers de fondations, dont l’expertise porte principalement sur les marchés traditionnels, connaissent relativement peu l’investissement d’impact et la finance sociale. Il est possible que le recours à de nouvelles structures, à des intermédiaires différents et à des formes moins usuelles de diligence raisonnable crée des perceptions de risque qui ne reflètent pas toujours l’investissement sous-jacent.

Il existe également une catégorie restreinte d’investissement social dans laquelle un organisme de bienfaisance accepte délibérément un rendement financier moindre parce que l’investissement contribue également à l’atteinte de ses objectifs caritatifs. Dans ces cas, le conseil d’administration procède à un calcul différent. Tant le rendement financier attendu que la contribution aux objectifs de l’organisme de bienfaisance sont pris en compte dans la décision.

En raison du cadre réglementaire actuel du Canada, ce calcul est plus flou qu’il ne devrait l’être. Les organismes de bienfaisance enregistrés sont soumis à la législation fiscale fédérale relative aux organismes de bienfaisance ainsi qu’aux règles provinciales régissant la responsabilité fiduciaire et les investissements. Il n’est pas exclu que cette situation incite les conseils d’administration à faire preuve d’une prudence excessive, en particulier lorsqu’ils acceptent délibérément un rendement financier inférieur afin d’atteindre un objectif caritatif.

Pour les fondations disposant d’équipes d’investissement expérimentées et ayant accès à des conseils juridiques et financiers spécialisés, il est souvent possible de s’y retrouver dans ces questions. De nombreuses autres fondations s’appuient sur des conseils d’administration ou des comités d’investissement bénévoles dont les membres possèdent peut-être une expertise financière considérable, mais une expérience limitée en matière de finance sociale. Sans cadre clair auquel se référer, cette méconnaissance peut elle-même devenir un obstacle. Si la Loi de l’impôt sur le revenu octroyait un pouvoir explicite en matière d’investissement social, deux objectifs pourraient être atteints. Une telle mention apporterait une clarté juridique accrue, tout en envoyant un signal fort. La reconnaissance explicite de l’investissement social comme outil légitime à la disposition des organismes de bienfaisance contribuerait à l’ancrer dans la gouvernance caritative et les pratiques d’investissement courantes, plutôt que de le considérer comme un instrument inhabituel ou exceptionnel.

Ce signal est important. Une autorisation légale explicite donne aux conseils d’administration, aux comités d’investissement, aux conseillers et aux juristes une base concrète sur laquelle s’appuyer. Elle facilite la mise en avant de cette option, son évaluation sérieuse et l’élaboration de pratiques de gouvernance appropriées autour de celle-ci. À terme, elle peut contribuer à renforcer la familiarité et la confiance au sein d’un éventail beaucoup plus large de fondations.

FPC recommande d’apporter une modification ciblée à la Loi de l’impôt sur le revenu pour reconnaître expressément le pouvoir d’un organisme de bienfaisance enregistré de réaliser un investissement social. À cette fin, un investissement social serait défini comme un investissement réalisé dans le but à la fois de promouvoir les objectifs de l’organisme de bienfaisance et d’obtenir un rendement financier.

Cette disposition devrait préciser qu’un organisme ne compromet pas son enregistrement fédéral en tant qu’organisme de bienfaisance du fait qu’il prend en compte l’impact caritatif parallèlement au rendement financier, y compris lorsqu’il accepte intentionnellement un rendement financier inférieur à celui du marché, si cette décision est raisonnablement liée à la poursuite de ses objectifs caritatifs.

Par ailleurs, cette disposition devrait s’accompagner d’une règle d’exonération prévue par la législation fédérale sur les organismes de bienfaisance. Un conseil d’administration qui a adopté une démarche écrite en matière d’investissement social, qui a pris en compte les résultats caritatifs et financiers attendus, qui a agi avec prudence et dans le respect des objectifs de l’organisme de bienfaisance et qui réexamine périodiquement ses investissements devrait avoir l’assurance limpide qu’il satisfait aux exigences fédérales applicables.

Il s’agit d’une autorisation, et non d’une obligation. Aucune fondation ne serait tenue de réaliser un investissement social ni d’accepter un rendement financier inférieur. Les conseils d’administration continueraient d’examiner en toute indépendance la situation financière de leur organisation, ses liquidités, ses obligations de décaissement, sa stratégie d’investissement et ses objectifs caritatifs pour décider si un investissement est approprié.

Cette modification donnerait aux conseils d’administration un cadre clair sur lequel s’appuyer et assurerait que l’investissement social est facile à comprendre, à évaluer et à encadrer.

Mentionnons un précédent utile : en 2016, le Royaume-Uni a mis en place un pouvoir légal explicite en matière d’investissement social afin de donner aux fiduciaires une certitude accrue dans leurs investissements qui servent des fins caritatives tout en générant un rendement financier.

Le Canada devrait adapter cette approche à son propre cadre juridique. La modification devrait se limiter à la législation fédérale sur les organismes de bienfaisance et ne pas déroger aux obligations fiduciaires provinciales. Les provinces pourraient alors être invitées à revoir et à harmoniser leur propre législation, le cas échéant.

Cette mesure fédérale n’aurait aucun coût budgétaire direct et pourrait être mise en œuvre par la loi budgétaire.

3. Lancer le réexamen des contingents des versements en 2027, comme le prévoit le budget de 2022, et le mener sous la forme de consultation publique afin de garantir la transparence et une vaste participation du secteur.

Le contingent des versements est le montant minimum qu’un organisme de bienfaisance enregistré doit consacrer chaque année à des activités caritatives ou à des dons à des donataires reconnus. En 2022, le gouvernement a relevé ce taux à 5 % pour les actifs supérieurs à 1 million de dollars. FPC a soutenu cette modification ainsi que l’engagement pris dans le budget de 2022 de réexaminer le nouveau taux après cinq ans.

Ce réexamen devrait avoir lieu en 2027, comme promis. Compte tenu de la diversité des fondations et des organismes de bienfaisance concernés, ainsi que de l’importance de trouver le juste équilibre entre les dépenses caritatives actuelles et la viabilité à long terme des fonds de dotation, ce processus doit être public, transparent et fondé sur des données factuelles.

FPC recommande que le gouvernement entame dès à présent les préparatifs en vue d’une consultation visant à examiner les rendements réels des investissements, l’inflation, les liquidités, les dépenses caritatives ainsi que l’expérience d’organisations de tailles et de structures diverses. L’objectif devrait être d’évaluer le fonctionnement concret du régime actuel avant d’envisager toute nouvelle modification.

Ce réexamen constitue un complément important aux mesures proposées ci-dessus. Le Canada devrait se pencher sur l’ensemble des politiques régissant le capital des organismes caritatifs : quel montant doit être dépensé chaque année, comment le reste peut être investi, et quelles conditions permettront à une plus grande partie de ce capital de contribuer à des résultats économiques et sociaux positifs.

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Fondations Philanthropiques Canada (FPC) est un réseau national de fondations subventionnaires qui représente une communauté diversifiée de bailleurs de fonds qui travaillent ensemble pour créer un monde plus juste, équitable et durable.

Personne-ressource : 
Jean-Marc Mangin 
Président-directeur général 
jmmangin@FPC.ca